图一 出让合同纠纷案件数量统计图

图二 一审出让合同标的额、出让金额统计图

核心提示：我国是社会主义公有制国家，土地归国家所有，能够进入市场流通的是国有建设用地使用权。在经济高速发展的今天，国有建设用地使用权市场的起伏涨落始终是社会关注的焦点。近两年来，随着我国房地产市场的不断调整，土地纠纷尤其是国有建设用地出让合同纠纷（简称出让合同纠纷）涌入了人民法院，给民事审判工作带来了一定的挑战。安徽省高级人民法院对此进行了专题调研。

一、近三年受理的国有土地使用权出让合同纠纷的基本情况

2014年我院受理10起土地出让合同纠纷（一审5起，二审5起），其中一审出让合同纠纷总诉讼标的额14.6亿元，涉及土地出让金28.2亿元，均是开发商要求解除出让合同。2015年，我院受理19起出让合同纠纷（一审7起，二审12起），其中一审出让合同纠纷总标的额达25.5亿元，涉及土地出让金达35亿元，其中5起系开发商要求解除合同纠纷。2016年，我院受理7起出让合同纠纷（一审1起，二审6起），其中一审出让合同纠纷标的额达1.4亿元，涉及土地出让金2.4亿元，系开发商要求继续履行合同。（见图一、图二）

二、出让合同纠纷案件的主要特点

出让合同纠纷案件，尤其是一审案件，主要有以下特点：

1.涉案标的特别巨大，社会影响力广泛。我院受理的13起一审案件的标的额达41.2亿元，涉及土地出让金65.6亿元，标的额特别巨大，社会影响广泛，部分土地出让时是当地的“地王”，目标是建设本地地标性建筑。

2.案件爆发时间具有高度集中性。除2012年受理2件外，我院在2011年、2013年均未受理一审出让合同纠纷。一审出让合同纠纷集中在房地产深刻调整之后的2014、2015年，案涉土地成交时间均处于市场高位时期。在土地市场旺季，开发商不计成本高价拿地，一旦市场变冷，销售受阻，高价地便从“香饽饽”变成了烫手山芋。除此之外，当事人诉讼请求具有集中性和突然性。13起一审案件中，10起系开发商作为原告起诉要求退地返还出让金。而2006年至2012年，我院受理的出让合同纠纷案件基本是国土部门请求受让人补交土地出让金，没有开发商起诉要求退地的，2016年的出让合同纠纷系开发商要求继续履行合同。

3.部分土地出让中，“毛地”出让问题客观存在。开发商主张解除合同的案件中，有的公告挂牌时未完全达到国家规定的净地标准，有的甚至到签订合同、交付土地时，涉案土地上的拆迁工作都还未能全部完成，甚至在部分案件中，国土资源主管部门与开发商在签订《成交确认书》后一直未能签订书面《国有建设用地使用权出让合同》。

三、出让合同纠纷尤其是退地纠纷带来的社会风险

在房地产市场深度调整时期，土地出让纠纷尤其是退地纠纷容易带来以下风险：

1.因示范效应掀起的“退地高潮”。在土地市场繁荣时期，土地出让瑕疵能够被繁荣所掩盖，但在土地市场不景气时期，这些瑕疵会成为开发商规避经营风险的“救命稻草”，而一些已经成交迟迟未能签订书面出让合同的，更是容易成为“定时炸弹”。

2.退地带来巨大的财政资金压力。与企业财务采取的权责发生制不同的是，政府等公共部门目前仍实行 “收付实现制”。在没有完成土地交付的情况下，国土资源主管部门预收的竞买保证金、出让金并未作为预收账款列入负债管理，而是直接列为非税财政收付上缴国库并按照相应用途使用。一旦法院判决短期内要求地方政府退还巨额土地出让金，特别是出让金作为第一收入的地方政府，将面临较大压力。

3.容易引发连锁反应。前期土地出让纠纷大多产生于“毛地出让”。一方面，前期土地供给量大，土地存量丰富，而房产市场持续冷淡，甚至部分城市房产量价齐跌，开发商的投资预期不能实现，资金周转困难，希望通过诉讼化解经营风险，而一旦法院认定国土部门履行瑕疵构成根本性违约判决解除合同，将有更多的开发商据此提出相应诉求；另一方面，纠纷拖延时间越长，有回迁任务的项目，被拆迁户的安置费用越大，政府面临的困境越多，也容易引发群体性事件。

四、审理出让合同纠纷案件的主要措施

出让合同纠纷案件，大多是经济转型时期的产物，有着深刻的时代背景，标的额大，影响面广，关注度高，示范性强，牵一发动全身，容易一招不慎，满盘皆输。其次，政府及相关部门作为当事人，决策机制繁琐，协调难度大，部分主管部门甚至不敢、不愿主动担当，而是“一旦诉讼，静候判决”。

新常态带来新问题，新问题需要新突破，新突破倒逼新思路。针对突如其来的出让合同案件，应高度重视，积极应对，主动作为，多措并举破解涉审判难题。

1.高度重视，平等对待。高度重视、认真审理每一起出让合同纠纷案件，平等保护政府及有关部门，国有企业以及民营企业等非公经济组织等民事主体的合法利益，充分认识到妥善处理每一起出让合同案件，对规范政府行为、搞活地方经济、促进社会稳定的积极意义。

2.积极研判，科学总结。针对出让合同案件集中出现的态势和房地产市场行政监管缺位、越位、错位的情形，我院先后撰写《警惕市场不景气时期的退地潮》和《加强行政管理，促进房地产健康有序发展》等多篇报告，供决策参考。

3.主动作为，寻求支持。为有效化解矛盾纠纷，我院赴有关地市，同地市领导、主管部门座谈，详细介绍案件具体情况、深入分析利害关系，讲政治、讲经济、讲社会、讲法律，大事讲原则，小事讲方法。并就个别案件致函有关部门，通报审理情况，争取地方政府及有关部门的理解、信任、支持。同时努力做涉诉企业的思想工作，争取涉案企业做最大程度的让步，力争和谐处理每一起纠纷。

五、对政府协调处理出让合同纠纷的建议

当前，我国仍处于社会主义初级阶段，社会主义市场经济体制尚不健全。政府不仅是宏观调控的实施者，还是公共资源的管理者以及一定程度上经济活动的参与者。土地出让时，国土资源行政主管部门就是“三员合一”的典型代表，既是竞技终点的裁判员，又是运动场上的运动员，甚至还是比赛规则的制定员。

出让合同纠纷案件，尤其是退地纠纷案件，从积极意义上来说，是经济社会发展的必然趋势，是人民群众权利意识增强、司法权威和司法信任提升的重要体现，更是改进行政作风、提升行政质效、促进依法行政的良好契机。从消极意义上来讲，政府及主管部门成为民事案件的被告，增加地方政府隐性负债，给地方政府带来财政压力。在中央政府严格地方政府债务分类管理的情形下，大量的民事诉讼，特别是诉讼示范效应的影响，可能会造成地方政府债务“化解一批、新增一片”。 从我院审理的情况来看，越是开发建设起步晚的城市、越是地方财权事权不匹配的地区，退地纠纷越多。

对出让合同纠纷案件，特别是退地纠纷案件，政府及主管部门既要有短期的诉讼策略，又要有长期的风控机制。从短期的诉讼策略看，政府及主管部门应当做好以下几个方面工作：

1.勇于担当、积极应对。政府及主管部门应当敢于担当，善于担当，不推诿、不回避，积极做好应诉准备。聘请适格的经验丰富的机关法制工作人员或外部律师调查取证、整理材料、与对方当事人沟通协商，坚决摒弃“为前任擦屁股”的错误思维。应当看到的是，一些行政决策中出现的瑕疵并非人为因素所致，有些甚至是经济高速发展过程中不可避免的。“经济增长是发展内涵，化解纠纷是发展前提。”只有妥善化解本地区、本部门的各类矛盾纠纷，各级政府及主管部门才能卸下包袱，轻装上阵，以更好的精神状态投身经济社会发展大局。

2.多元化解、宜疏戒堵。诉讼是处理矛盾纠纷的终极平台，但绝非唯一途径。构建多元化矛盾纠纷解决机制是各级政府、人民法院、有关职能部门的重要职责，也是化解处理出让合同纠纷案件的有效手段。通过调解等多元化纠纷处理机制，能够让政府及主管部门“赢得里子，不伤面子”，政府及主管部门切不可视调解为畏途。

3.通力合作、协商会诊。出让合同纠纷案件，站在被告席的是国土资源主管部门，但矛盾纠纷的化解处理需要上下级政府、各个部门的通力协作，特别需要财税、法制、国土、规划等部门出谋划策、全面统筹。

4.活用政策、用活政策。在不突破红线的前提下灵活运用政策法规，是发挥地方政府主观能动性和积极性的重要手段，是提升地方政府执政能力水平的重要体现。地方政府及主管部门应当在法律允许的范围内，适当从对方当事人的角度考虑问题，在财税、规划、配套设施建设等多方面对相对人给予合理补偿，力争在法院的主持下和谐处理矛盾纠纷。

从构建长期风险控制机制来看，课题组认为，应当坚持以下几点：

一要牢固树立依法行政和契约必守的执政理念。市场经济是法治经济，是契约经济。契约是促进经济社会繁荣的重要载体，法治是实现社会可持续发展的根本保证。

二要严格依法行政，规范土地交易，改变地方政府“土地财政”的现状，拓宽地方政府融资渠道，不断增强地方政府的法律意识和服务意识，严禁“毛地”带病入市；对不符合入市交易的暂缓交易、终止交易，减少土地出让瑕疵，从根本上解决因出让不规范引发的退地潮。

三要建立科学执政、民主执政的决策机制。土地出让决策过程中，要防止一味争先恐后、贪大求全，坚决杜绝拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人。国有建设用地的出让，必须严格按照法律法规规定的程序进行，注重倾听“外脑”的意见、建议。

四要逐渐改进粗放式管理模式，有序推进政府职能定位转变。社会主义市场经济体制改革的目标是市场在资源配置中起决定性作用，但并不意味着放松、减轻政府公共服务提供者、经济秩序管理者的职责作用。在国有土地出让过程中，可以考虑在政府内部适度实现经济秩序管理者与经济活动参与者角色的分离。